ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:
En Francia, mediante un Decreto expedido el 2 de noviembre de 1864, por primera vez se estableció la figura jurídica del silencio administrativo con la finalidad de subsanar el vacío de respuesta de los ministros respecto de sus autoridades subordinadas. Posteriormente, mediante una Ley publicada el 17 de julio de 1900 (artículo 3º) se generalizó la aplicación del silencio administrativo a una decisión implícita de rechazo. De esta manera, ante la ausencia de pronunciamiento por parte de la administración en un plazo razonable, la ley optó por presumir que la pretensión del particular había sido denegada, con el único propósito de acudir a las vías procesales en demanda de que ésta fuese satisfecha.
DEFINICION DE SILENCIO ADMINISTRATIVO
En el ámbito de las relaciones entre el administrado y las entidades públicas, la no manifestación oportuna de voluntad de la entidad (silencio) es considerado un hecho administrativo al cual le sigue un tratamiento de declaración ficta.
El silencio administrativo es definido como un hecho al cual la ley concede consecuencias jurídicas con la finalidad de dar solución a la situación de desprotección o indefensión en que puede hallarse un administrado cuando el órgano administrativo no resuelve expresamente la petición o pretensión por él deducida dentro del término establecido.
Para el Tribunal Constitucional, el silencio administrativo constituye un privilegio del administrado frente a la administración para protegerlo ante la eventual mora de ésta en resolver su petición, pues quien incumple el deber de resolver no debe beneficiarse de su propio incumplimiento (SSTC Nºs 0815-2004-AA/TC y 4077-2004-AA/TC, del 25 de junio del 2004 y 21 de junio del 2005).
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ
- El silencio administrativo, en su vertiente negativa, aparece por primera vez con el Decreto Supremo Nº 006-67-SC, “Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” del 11 de noviembre de 1967 (plazo de seis (6) meses).
- Posteriormente se expidió el Decreto Ley Nº 26111, “Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” del 28 de diciembre de 1992, que modifica la anterior norma, en el extremo del plazo (reduce a 30 días).
- Dos años después se emitió el Decreto Supremo N° 002- 94-JUS, “Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” del 28 de enero de 1994, que, reiterando lo señalado en la ley, contempló la posibilidad que el administrado se acoja al SAN transcurrido el plazo de treinta (30) días, así como que interponga recurso de revisión o demanda judicial sin que medie resolución denegatoria de la administración o esperar el pronunciamiento expreso de la administración pública.
- La Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) reguló de manera íntegra la figura del silencio administrativo, estableciendo en los artículos 33º y 34º los supuestos en los que es posible aplicar el SAP y el SAN en los procedimientos administrativos de evaluación previa.
En este contexto, y con la finalidad de que la administración pública cumpla un papel eficiente en la realización de sus labores cotidianas, brinde una mejor atención en los procedimientos a su cargo y garantice el ejercicio de los derechos ciudadanos, se expidió en el mes de julio del 2007, la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060.
En efecto, con dicha ley, se otorga una regulación más garantista y preferente en torno al silencio administrativo, estableciéndose como regla general la aplicación del silencio administrativo positivo y, como excepción, el silencio administrativo negativo. Así, la mencionada Ley derogó los artículos 33º y 34º de la LPAG y precisó algunos aspectos que ésta no contemplaba y estableció exigencias, cuyo cumplimiento corresponde a todas las instituciones públicas a que se refiere el artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
A partir de la dación de esta Ley, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha emitido diversas normas con miras a garantizar su cumplimiento:
ü Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM, mediante el cual se “Aprueban lineamientos para Elaboración y Aprobación de TUPAs y establece disposiciones para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo”. La finalidad de dichos lineamientos es permitir que los TUPAs cumplan con su propósito de ser documentos compiladores, informativos y simplificadores de los procedimientos administrativos que tramitan los administrados ante las distintas entidades administrativas del Estado.
ü Decreto Supremo Nº 096-2007-PCM73que “Regula la Fiscalización Posterior Aleatoria de los procedimientos administrativos por parte del Estado”. Mediante este Decreto se establecen las normas y lineamientos aplicables a las acciones de fiscalización posterior en los procedimientos administrativos sujetos a aprobación automática o a aprobación previa, y se dispone la creación de una
ü Es de precisar que, en el 2008, dentro del marco de la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos y su protocolo de enmienda, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Legislativo Nº 1029, del 23 de junio del 200877, mediante el cual se modificó la LPAG y la Ley del Silencio Administrativo.
ü Finalmente, se debe tener presente el TUO de la Ley Nº 27584, “Ley que regula el Proceso Contencioso- Administrativo”, aprobado mediante DS Nº 013-2008-JUS, publicado el 29 de agosto del 2008.
CLASES DE SILENCIO ADMINISTRATIVO:
El silencio administrativo puede ser positivo o negativo.
I. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO:
Procede únicamente en los supuestos en que la administración no resuelva el fondo de la petición del recurrente en el plazo de ley establecido.
Esta modalidad opera de manera excepcional presumiendo a favor del administrado que la administración ha adoptado una respuesta de carácter positivo ante la petición formulada. Esta doctrina ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional que, en reiterada jurisprudencia, ha señalado:
“…el administrado puede acogerse al silencio administrativo positivo solo si existe mandato expreso que declare dicho mecanismo procesal”. (SSTC Nºs. 1280-2002-AA/TC y 1484-2002-AA/TC, del 7 de enero del 2003 y 8 de marzo del 2004).
Cabe precisar que el silencio administrativo no se aplica en los procedimientos de petición graciable o consultas. Al respecto, la petición graciable es una solicitud por la cual se solicita al titular de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o la prestación de un servicio cuando no se cuenta con un título legal que permita exigirlo como una petición de interés particular (por ejemplo, la obtención de pensiones de gracia, indultos, etc.). La consulta, por su parte, se efectúa por escrito y, mediante ella, se busca que las autoridades administrativas informen sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que comprenden su accionar, particularmente aquella emitida por la propia entidad.
EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
A. APROBACIÓN AUTOMÁTICA DE LO SOLICITADO
La aprobación automática de lo solicitado opera ante el incumplimiento de la administración pública de resolver la solicitud del administrado dentro del plazo establecido en la norma especial o el máximo de treinta (30) días, al que se adicionan los cinco (5) días que se tiene para notificar a partir de la expedición del acto administrativo.
Esta adición del plazo de notificación, conforme se desprende del numeral 16.1 de la LPAG, obedece a que la entrada en vigencia y consecuente obligatoriedad de lo establecido en una resolución administrativa se encuentran condicionadas al hecho de que el administrado, a quien afectaría tal resolución, tome conocimiento sobre su contenido, situación que se configura con el acto de notificación.
Independientemente de las razones por las cuales la resolución, pese a haber sido emitida, no fue notificada oportunamente, una vez cumplido el plazo, éste opera a favor del administrado.
Por otro lado, el plazo empieza a computarse desde que la administración recibe la solicitud sujeta a SAP. Existen casos en que la solicitud se presenta ante una autoridad que no es competente para conocer el requerimiento, por lo que hay que esperar a que sea recibida por la entidad competente de destino para iniciar el cómputo del plazo.
Ahora bien, no sólo basta el transcurso del plazo, sino que se requiere que la solicitud cumpla con todos los requisitos y que el SAP esté previsto en el ordenamiento. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, para el que, además del transcurso del plazo, se requiere que el solicitante cumpla con presentar la solicitud pertinente, acompañando la documentación sustentatoria y requerida, y la existencia de un mandato expreso que declare dicho mecanismo procesal.
B. GENERACIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PRESUNTO (RESOLUCIÓN FICTA)
Con el silencio administrativo positivo se genera un acto administrativo de carácter presunto que pone fin al procedimiento a favor del administrado. En efecto, como sostiene la doctrina, a diferencia del silencio negativo, la operatividad del silencio positivo sí da lugar a la generación de un acto presunto y por tanto a un verdadero acto administrativo.
C. INCOMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN POR RAZÓN DEL TIEMPO
Vencido el plazo que se tiene para resolver, mediante una decisión, la administración pierde competencia para hacerlo, pues producido el SAP se pone fin al procedimiento. Si bien la administración ya no puede resolver en forma expresa en sentido contrario a la autorización otorgada mediante una resolución ficta, o revocarla, podrá declarar la nulidad de dicha autorización, siguiendo el procedimiento de nulidad de oficio de resoluciones consentidas, según lo dispuesto en el artículo 188º2 de la LPAG.
La nulidad de oficio se encuentra contemplada en el artículo 202º de la LPAG, según el cual sólo puede ser declarada en cualquiera de los supuestos enumerados en el artículo 10º de la mencionada ley, siempre y cuando se agravie el interés público. Esta facultad le corresponde al funcionario jerárquico superior al que expidió el acto, o si fue emitido por una autoridad no sometida a subordinación jerárquica, al mismo funcionario, y prescribe al año, contado a partir de la fecha en que el acto administrativo quedó firme.
Tal previsión de un plazo determinado para deducir la nulidad resulta acorde con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, que al declarar la inconstitucionalidad de la Primera Disposición Final y Complementaria de la Ley Nº 26960, señaló:
“…mientras al ciudadano común y corriente se le imponen restricciones temporales respecto de la promoción de la acción contencioso–administrativa, según el inciso 3) del artículo 541° del Código Procesal Civil, al Estado se le faculta a promover la misma acción sin ningún tipo de restricción y con un carácter de imprescriptibilidad absoluta, reñida con todo sentido de seguridad jurídica”. (STC Nº 004-2000-AI/TC, del 9 de mayo del 2001).
Es oportuno señalar que este artículo no exige a la administración, antes de declarar la nulidad, escuchar al administrado, a fin de que pueda efectuar sus descargos, garantizando de ese modo su derecho de defensa. Si bien esta exigencia no se contempla expresamente, tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que deriva razonablemente del principio del debido procedimiento administrativo y de los artículos 3.5º, 161º.2, 187º.2 de la referida ley, que ninguna autoridad administrativa podrá dictar una anulación de oficio, sin otorgar anteladamente audiencia al interesado para que pueda presentar sus argumentos a favor de la sostenibilidad del acto que le reconoce derechos o intereses. Adicionalmente a ello, la resolución anulatoria de oficio debe ser notificada a los administrados concernidos, a fin de que tengan la posibilidad de controlar su legalidad.
LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN PREVIA SUJETOS AL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
La Ley del Silencio Administrativo derogó los artículos 33º y 34º de la LPAG y estableció los siguientes procedimientos y supuestos de evaluación previa sujetos al SAP.
1) Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley.
Este supuesto contempla las solicitudes que habilitan el ejercicio del derecho a construir, la libertad de comercio, de empresa, de tránsito, etc., tal como ocurre en el caso de las licencias y autorizaciones. Sin embargo, teniendo en cuenta que ciertas actividades pueden afectar significativamente el interés público, se debe tener en cuenta la limitación que impone la Primera DTCF.
2) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en la Primera DTCF.
En este caso se consideran todos los recursos administrativos que puedan interponerse contra la denegatoria ficta (calificado con SAP en el artículo 33º 2 de la LPAG) o contra un acto expreso de la administración (antes calificado con SAN en el artículo 34.1.2 de la LPAG).
Ahora bien, este supuesto no puede ser interpretado literalmente, pues una interpretación en ese sentido podría llevar a desconocer los intereses contemplados en la Primera DTCF de la Ley e involucrar procedimientos administrativos de oficio, tales como el de fiscalización y sanción.
Así, cabe señalar que el SAP no procede al interior de un procedimiento administrativo disciplinario, tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional al señalar:
“… [el] silencio administrativo positivo, regulado en los artículos 33º y 188º de la Ley Nº 27444, (…) solo es aplicable a aquellos procedimientos de evaluación previa (…) y que han sido reconocidos por las entidades en sus textos únicos de procedimientos administrativos (TUPAs) y, por tanto, no lo es a los procesos administrativos disciplinarios en los que la administración ejerce una facultad de fiscalización y sancionadora”. (STC Nº 2753-2004-AC/TC, Op. Cit., fundamento jurídico nro. 3.)
3) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos. Sobre el particular, cabe indicar que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el supuesto previsto en el artículo 33º.3 de la LPAG, cuyo texto es análogo al contemplado en el numeral 3) del artículo 1º de la Ley del Silencio Administrativo, y su relación con el supuesto contenido en el numeral 2) del artículo 33º de la LPAG, señalando que:
“Si bien es cierto que (….) los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo (…) cuando se trata del procedimiento recursal, en aquellos casos en los que el interesado optó por el silencio administrativo negativo, también lo es que, en interpretación contrario sensu del inciso 3) de la misma norma legal [LPAG], no están sujetos a silencio positivo aquellos procedimientos de evaluación previa en los que la trascendencia de la decisión final pueda repercutir directamente en administrados distintos a él, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos”.( STC Nº 4015-2004-AA/TC, del 12 de enero del 2005).
LA DECLARACIÓN JURADA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
Vencido el plazo para la expedición de la resolución respectiva y cumplidos los requisitos exigidos por ley, el SAP opera de manera inmediata (resolución estimatoria ficta), habilitando al administrado para ejercer sus derechos ante la entidad pública donde efectuó su solicitud. No obstante ello, no pocas entidades de la administración pública muestran cierta renuencia a reconocer la aplicación del SAP, exigiendo al administrado el documento donde conste la aprobación del trámite iniciado al cual se aplicó el silencio positivo, menoscabándose de esta manera los derechos del administrado.
Ante dicha situación, el artículo 3º de la Ley del Silencio Administrativo, con la finalidad de garantizar la eficacia del SAP, dispuso que una vez vencido el plazo para la expedición de la resolución respectiva y habiendo operado el SAP, el administrado puede presentar una declaración jurada ante la administración pública que configuró dicha aprobación ficta, constituyéndose el cargo de recepción de dicho documento en prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de la solicitud o el trámite. En caso de negativa de la entidad para recibir la declaración jurada, el administrado puede remitirla por conducto notarial, con lo que surtirá los mismos efectos.
En tal sentido, al operar de manera automática el SAP, la declaración jurada o el acto certificatorio sólo tiene efectos declarativos y como tal deviene en un medio de probanza, pero no en elemento constitutivo del silencio. En esa línea, la nueva redacción del artículo 188º.1 de la LPAG, modificado por el D. Legislativo Nº 1029, establece que “la declaración jurada a la que se refiere el artículo 3º de la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060, no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad”.
Finalmente, la Ley del Silencio Administrativo también ha previsto la utilización de la declaración jurada en reemplazo de la resolución de aprobación ficta contemplada por la LPAG en el caso de los procedimientos administrativos de aprobación automática.
II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO:
Procede ante la omisión de respuesta por parte de la administración, pero entendiendo que la decisión de la autoridad es negativa, con la finalidad de permitir al interesado acceder a una vía revisora ulterior. De esta manera se evita que la combinación del acto previo con la inactividad formal de la administración volatilice el derecho del ciudadano a una tutela judicial efectiva.
El silencio administrativo negativo surge por disposición de la ley, pero no se aplica de manera automática pues dependerá de la voluntad del administrado recurrir al proceso contencioso–administrativo vencido el plazo establecido en la ley, o seguir esperando a que la administración responda algún día su petición o el recurso interpuesto en sede administrativa. Este carácter optativo de acogimiento al silencio administrativo negativo ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional que, a través de su doctrina jurisprudencial, ha puntualizado que:
“…el administrado (…) transcurrido el plazo para que la Administración resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio administrativo y así acudir a la vía jurisdiccional, o de esperar el pronunciamiento expreso de la Administración. La no resolución del recurso impugnatorio dentro del plazo de 30 días no puede considerarse como causal de exclusión de la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de la Administración”. (SSTC Ns. 0815-2004-AA/TC y 4077-2004-AA/TC, del 25 de junio del 2004 y 21 de junio del 2005).
En otra más reciente señala:
“…habiendo transcurrido el plazo en exceso sin que la administración se haya pronunciado por la solicitud del demandante ha operado el silencio administrativo negativo, por lo que el recurrente de acuerdo al artículo 188º, numeral 188.3, de la Ley Nº 27444 se encuentra habilitado para interponer los recursos impugnativos y las acciones judiciales pertinentes (…)”. (STC Nº 1972-2007-AA/TC, del 16 de noviembre del 2007).
a) OPERATIVIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El silencio administrativo negativo es también una técnica legal que permite al ciudadano considerar denegada su petición a efectos de interponer el recurso administrativo o la demanda administrativa correspondiente, o esperar a que la administración se pronuncie. El SAN es un mecanismo que opera sólo por decisión del particular, es decir, no lo obliga.
Así lo ratifica la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que en la STC Nº 1003-98-AA/TC (caso Alarcón Menéndez) señaló:
“…habiendo transcurrido el plazo en exceso sin que la administración se haya pronunciado por la solicitud del demandante, ha operado el silencio administrativo negativo, por lo que el recurrente de acuerdo al artículo 188º, numeral 188º.3 de la Ley 27444, se encuentra habilitado para interponer los recursos administrativos y las acciones judiciales pertinentes…” (STC Nº 1972º-2007-AA/TC, del 08 de enero del 2007).
Tiene, por consiguiente, una naturaleza potestativa, pues el particular puede esperar a que la administración se pronuncie o decidir impugnar la inactividad administrativa ante el superior, o ante el Poder Judicial (proceso contencioso–administrativo). En definitiva, busca proteger los derechos a la tutela judicial efectiva y de acceso a la justicia.
b) EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El silencio negativo es una ficción que, por un lado, habilita al administrado a acudir a la instancia siguiente o a la vía judicial, según sea el caso y, por otro, garantiza que no se dé inicio al cómputo de plazos para impugnar la denegatoria ficta.
Este efecto, previsto en el artículo 188º.5 de la LPAG, ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional al evaluar el SAN y el plazo de prescripción para interponer una demanda de amparo. En ese marco, el máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional ha señalado:
“En los supuestos donde el administrado decide acogerse al silencio administrativo negativo (…) el plazo prescriptorio empieza a transcurrir una vez que éste decide acudir al órgano jurisdiccional, momento que tiene lugar justamente cuando se interpone la demanda de amparo”. (STC Nº 0268-2006-PA/TC, del 20 de enero del 2007).
En tal sentido, el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos queda abierto indefinidamente en tanto la administración no dicte resolución expresa.101 Sería un contrasentido establecer un plazo límite para acogerse al SAN, pues la incumplidora de su deber de resolver terminaría beneficiándose de su propio incumplimiento.
Otro efecto del SAN es que no enerva la obligación de la administración de resolver. En efecto, aun cuando transcurra el plazo para que el administrado pueda acogerse al SAN, la administración mantiene la obligación de resolver hasta que se le notifique que el asunto se ha sometido al conocimiento de la autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos respectivos
c) LOS PROCEDIMIENTOS SUJETOS AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
Considerando que la regla general es el SAP, según la Primera DTCF de la Ley del Silencio Administrativo, excepcionalmente, el SAN se aplica a:
ü Casos que afecten significativamente al interés público, incidiendo en: salud, medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistemas financieros / seguros, mercado de valores, defensa nacional y patrimonio histórico cultural de la nación.
ü Los procedimientos trilaterales.
ü Los procedimientos que generen la obligación de dar o hacer del Estado.
ü Los procedimientos de inscripción registral.
ü Las autorizaciones para operar casinos y juegos de maquinas tragamonedas.
ü Los procedimientos por los cuales se transfieren facultades de la administración pública.
La aplicación del SAN en los supuestos contemplados en el numeral 1) debe justificarse cuando el procedimiento importe una afectación significativa al interés público.
No significa, por tanto, que a todos los procedimientos administrativos vinculados a las materias anotadas les sea aplicable el SAN y, en esa medida, las autoridades deben tener mucho cuidado en la calificación, a fin de aplicarlo a aquellos casos que sí expongan significativamente el interés público, debiendo entenderse por interés público aquello que trasciende el estricto ámbito de los intereses de los particulares destinatarios del act
PRESUPUESTOS PARA LA APLICACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:
Para la aplicación del silencio administrativo se requiere que:
a) La petición sea admitida válidamente a trámite.
b) El supuesto esté previsto en el TUPA o en una norma expresa.
c) El petitorio del administrado sea jurídica y físicamente posible.
d) Haya transcurrido el término preciso para aprobar y notificar la decisión administrativa (dato objetivo).
e) La actuación del administrado sea de buena fe.
En este orden de ideas, si bien la administración tiene la obligación de dar repuesta a cualquier requerimiento, su omisión no se puede considerar necesariamente como una aceptación tácita o denegatoria. El SAP o SAN sólo proceden si existe un mandato expreso que declare su aplicación, pues, como ha señalado el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia:
“el silencio administrativo no constituye una franquicia del administrado para optar por uno u otro sentido (positivo o negativo)” (SSTC Nros. 0496-2003-AA/TC, 09902-2006-PA/TC, 09904-2006-PA/ TC, 2106-2006-AA/TC y 06905-2006-AA/TC, del 25 de marzo del 2003, del 11 de enero del 2006 y del 16 de enero, 29 de marzo y 10 de abril del 2007).
RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y SERVIDOR PÚBLICO
Según la Ley del Silencio Administrativo, los funcionarios y servidores públicos incurren en falta administrativa sancionable conforme al artículo 239º de la LPAG, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales cuando:
ü Incurran en defectos de tramitación al interior del procedimiento (transgresión de plazos u omisión de tramite)
ü Exijan a los administrados o administradas un procedimiento, trámite, requisito u otra información, documentación o pago no contenidos en el TUPA de su entidad.
ü Se nieguen injustificadamente a reconocer la eficacia del derecho conferido el administrado al haber operado el SAP a su favor.
ü Se nieguen injustificadamente a recibir o cumplir la resolución ficta derivada de la declaración jurada, dentro de un procedimiento.
Al respecto se debe tener presente que, como principio general, ninguna autoridad debe negarse a recibir una declaración jurada, aún en el caso de la no utilización del formato aprobado por la PCM mediante Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM. Así, una negativa sólo será justificada en caso de que la declaración jurada se presente antes de vencer el plazo.
Asimismo, con relación a la exigencia de pagos contenidos en el TUPA, cabe precisar que, siguiendo el precedente vinculante recaído en la STC Nº 3741-2004-AA/TC, el artículo 14º del Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM prohíbe a las entidades cobrar tasa alguna en un procedimiento administrativo como condición o requisito previo a la impugnación de un acto emitido por la propia entidad por ser contraria a los derechos constitucionales del debido proceso, de petición y acceso a la tutela jurisdiccional, siendo nula la norma que aprueba dicho cobro.
MEDIOS PARA DENUNCIAR AL FUNCIONARIO Y SERVIDOR PÚBLICO
Para denunciar a los funcionarios y servidores públicos por las irregularidades anotadas, se han previsto dos medios: el recurso de queja y las denuncias, el primero ante el superior jerárquico y el segundo ante el Órgano de Control Institucional (OCI) de la entidad respectiva. Dichas acciones, sin embargo, son de carácter excluyente, es decir, la interposición de la queja inhabilita al administrado o a la administrada para interponer la denuncia ante el OCI. No obstante, la interposición de cualquiera de dichas medidas no constituye un impedimento para el inicio de las acciones civiles y penales a las que hubiere lugar de ser el caso Sobre el particular, se considera que la Ley del Silencio Administrativo incurre en error al denominar la queja como un recurso, toda vez que la doctrina administrativa es unánime al señalar que la queja no procede contra un acto definitivo, sino contra un acto en trámite, ante la conducta activa u omisiva del funcionario o empleado público encargado de la tramitación del expediente que afecte derechos subjetivos o intereses legítimos del administrado.109
De esa misma manera, el artículo 158º.1 de la LPAG señala que, en cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
De este modo, lo dispuesto por la Ley del Silencio Administrativo se debe entender como una queja administrativa que busca proteger a las personas frente a la conducta del funcionario público que no cumple con la aplicación del silencio administrativo y resolver con celeridad las cuestiones que han sido sometidas a su consideración por defectos de trámite y no como un acto de impugnación, que se dirige contra un acto administrativo concreto.
La queja deberá ser presentada ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento administrativo, debiendo indicarse necesariamente el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior deberá resolver la queja dentro de los tres (3) días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar sus descargos. En caso que se declare fundada, la autoridad administrativa superior dictará las medidas correctivas pertinentes respecto del trámite que sigue el procedimiento. Asimismo, dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias con la finalidad de sancionar al responsable. Cabe indicar que la utilización de la queja frente a los defectos de tramitación también se ha regulado en el ámbito disciplinario. Así, por ejemplo, el nuevo Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), aprobado mediante Resolución Administrativa Nº 129-2009-CEJ, en el artículo 106º establece: “Queja por defecto de tramitación.– Ante defecto de tramitación será de aplicación lo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General”.
En lo que se refiere a la denuncia, la LPAG en su artículo 105º ya reconocía el derecho de los administrados y administradas a formular denuncias respecto a aquellos hechos que conocieran y que fueran contrarios al ordenamiento jurídico, no siendo necesario en este caso, sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo lesionado.
Sobre el particular, la Directiva N° 008-2003-CG/DPC “Servicio de Atención de Denuncias”, aprobada mediante Resolución de Contraloría General N° 443-2003-CG, publicada el 14 de enero del 2004, cuya base legal, entre otras disposiciones, es la LPAG, establece que a todos los ciudadanos, individual o colectivamente, les asiste el derecho de acudir al OCI que le corresponda, con el objeto de formular denuncias relacionadas con las funciones de la administración pública y que estas sean atendidas conforme a su mérito, sujetándose a los requisitos y tramitación establecidos en la citada directiva.
En tal sentido, basta que los ciudadanos y ciudadanas, comuniquen al OCI la relación de hechos, circunstancias del tiempo, modo y lugar que permitan su constatación, la indicación de los presuntos autores y partícipes, el aporte de la evidencia o su descripción para que el OCI proceda a su evaluación.
Luego de ello, en la etapa de verificación el OCI deberá practicar las diligencias necesarias a fin de comprobar la verosimilitud de la denuncia formulada e informar con prontitud sobre sus resultados. En el supuesto que la denuncia sea rechazada, se deberá comunicar oportunamente al denunciante Es importante señalar que el denunciante no es considerado sujeto del procedimiento, y que el resultado de las investigaciones relacionadas con la interposición de la denuncia o la queja permite a la entidad identificar el actuar negativo del funcionario o servidor público y la determinación administrativa de la falta.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RECURSOS
Según el artículo 207º de la LPAG, los recursos administrativos son el recurso de apelación, el recurso de reconsideración y el recurso de revisión.
Al respecto, el artículo 218º establece que:
“Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante un autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica”
Por otro lado, el artículo 188º.6 de la mencionada ley señala que:
“En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos, destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas”.
De este modo, ante la falta de respuesta por parte de la administración dentro del plazo de ley frente a un recurso de revisión o un recurso de impugnación contra una decisión emitida por una autoridad no sometida a subordinación jerárquica, el administrado puede acogerse al SAN, encontrándose habilitado para acudir al proceso contencioso–administrativo o al proceso constitucional de amparo, al darse por agotada la vía administrativa.
En caso de que exista otra instancia resolutiva en la vía administrativa podrá acudir a la instancia superior en aplicación del SAN con la finalidad de que se emita un pronunciamiento expreso. Luego de ello, podrá operar el SAP de producirse nuevamente una desidia de la entidad.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia del Poder Judicial tiene establecido que:
“…si bien es cierto (…) existe aún un órgano jerárquicamente superior ante el que debe recurrir el demandante, también lo es que ha optado por interponer el recurso de reconsideración y éste no ha sido resuelto, por lo que se ha producido el silencio administrativo negativo. Consecuentemente, se da por agotada la vía administrativa”.( Exp. Nº 47274-2003-AA, sentencia del 10 de mayo del 2004).
Por su parte, al interpretar la Ley del Silencio Administrativo, el Tribunal Constitucional, también ha admitido la procedencia del SAN ante la falta de respuesta de un recurso de apelación interpuesto contra un sanción en un procedimiento administrativo disciplinario, señalando que :
“...el petitorio [aprobar su recurso de apelación y, por consiguiente, dejar sin efecto la resolución que dispuso su pase al retiro], cuyo cumplimiento se requiere no resulta cierto, toda vez que la pretensión administrativa se encuentra dentro de las excepciones establecidas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Nº 29060...”. (STC Nº 00597-2009-PC/TC, del 16 de marzo del 2009).
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO
El TUO de la Ley que regula el proceso contencioso– administrativo, trata al silencio administrativo, en su artículo 4º numeral 2), como una actuación impugnable. De este modo, contempla la posibilidad, como sucede en otros países, de utilizar el contencioso–administrativo contra las omisiones de la administración pública.
En su redacción inicial, el artículo 17º.3 de la Ley del proceso contencioso–administrativo, contradictoriamente a lo dispuesto en el artículo 188º5 de la LPAG115 y pese a que el proyecto de la referida ley disponía que no existía plazo, contempló el plazo de seis (6) meses para demandar el silencio administrativo, computados desde la fecha en que venció el plazo legal para expedir la resolución.
Bajo este marco legal, transcurrido el plazo indicado, la demanda era declarada inadmisible por extemporánea, generándose, con ello, indefensión en los ciudadanos al impedirles injustificadamente el acceso a la jurisdicción y la defensa de sus intereses, e ineficiencia por parte de la administración.
Afortunadamente, esta regulación ha sido modificada. En efecto, el artículo 19º del TUO de la Ley que regula el proceso contencioso–administrativo supera lo anotado y establece que, cuando se trate del SAN, se observará lo dispuesto en el numeral 188º.5 del la LPAG y que el tercero legitimado puede acudir al proceso–contencioso administrativo en un plazo de tres (3) meses en el caso del SAP.
De este modo, conforme a la naturaleza del SAN, no se prevé un plazo para recurrir al contencioso–administrativo, pues, como se sabe la citada técnica constituye una garantía del particular frente a la inactividad formal de la administración que opera siempre en beneficio del particular, y no al contrario.
Por tanto, al constituir el SAN una figura de ejercicio opcional para el particular no cabe el cómputo del plazo para acudir al contencioso–administrativo porque se le estaría otorgando a la administración pública una posición más ventajosa con relación a los particulares.
