Publicamos la totalidad de la sentencia de acción popular presentado por los Directores, contra el proceso de evaluación para ratificarse en el cargo Directivo.
SEÑORES:
TOLEDO TORIBIO
CARLOS CASAS
ESPINOZA MONTOYA
Lima, 05 de Agosto de 2014
I. VISTOS Y ASUNTO
Los autos en Audiencia
Pública de fecha 21de julio de 2014, interviniendo como Vocal Ponente la Señora
Vilma Carlos Casas; resulta de autos que por escrito de fojas 54 a 69, MELVA CARDENAS CASTRO, SECRETARIA GENERAL
DEL SINDICATO DE DIRECTIVOS DEL DEPARTAMENTO DE LAMBAYEQUE, interpone Demanda de Acción Popular contra el MINISTERIO DE EDUCACION, y el PROCURADOR PUBLICO DEL MINISTERIO DE
EDUCACION, a efectos que se declare la
Nulidad e inaplicabilidad de las siguientes normas: a) El D.S.N°
003-2014-MINEDU que incorpora al Reglamento de la Ley N° 29944, la Décima
Primera Disposición Complementaria
Transitoria que crea un procedente excepcional de evaluación de profesores que
desempeñan el cargo de Directores y Subdirectores ; b) Resolución Ministerial
N° 204-2014-MINEDU de fecha 21 de mayo de 2014 en cuanto aprueba la Norma
Técnica denominada “Normas para la Evaluación Excepcional prevista en el Décima
Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de
Reforma Magisterial”; c) Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU de fecha 27
de Mayo de 2014, en cuanto “Convoca al procedimiento excepcional de evaluación
para los profesores que se desempeñan como director o subdirector en
instituciones educativos públicas, en virtud a lo dispuesto en la Décima
Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de
Reforma Magisterial, el cual se llevará a cabo conforme a lo establecido en la
Norma Técnica aprobada mediante Resolución N° 204-2014-MINEDU y Aprueba el
Cronograma del Procedimiento Excepcional. Los supuestos habilitantes para
declarar su ilegalidad serían n0umeral 2° del artículo 139° de la Constitución
Política del Estado; el derecho a la igualdad ante la ley (artículo 2°, numeral
2) de la Constitución); el derecho a la no limitación de los derechos
constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador (artículo
23°); los principios de la relación laboral (artículo 26° de la Constitución);
el principio de jerarquía de normas (artículo 51° de la Constitución); el
principio de irretroactividad de las leyes (artículo 103° de la Constitución).
II NORMAS SUJETAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
2.1 Como Pretensión Principal
a) El Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, publicado en diario oficial El
Peruano, el 20 de mayo de 2014, mediante el cual el Ministerio de Educación
incorporó la Décimo Primera Disposición Complementaria Transitoria al
Reglamento de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, aprobado por Decreto
Supremo Complementaria Transitoria al Reglamento de la Ley N° 29944 Ley de
Reforma Magisterial, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED.
2.2 Como Pretensiones Accesorias
b) La Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, publicada en el diario
oficial EL PERUANO el 22 de mayo de 2014, a través de la que se aprueba la
Norma Técnica denominada “Normas para la Evaluación Excepcional prevista en la
Décimo Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley
de Reforma Magisterial.
c) La Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU, publicada en el diario
oficial El Peruano el 28 de mayo de 2014, por la cual el Ministerio de
Educación convoca a procedimiento excepcional de evaluación para los profesores
que se desempeñen como director o subdirector en instituciones educativas
públicas y aprueba el cronograma.
III. ANTECEDENTES
1.- Argumentos de la demanda
Los argumento de la parte
demandante son: 1) El Decreto Supremo
que Incorpora al Reglamento de la LEY 29944, Ley de Reforma Magisterial
aprobado por Decreto Supremo N° 004-201-ED la Décimo Primera Disposición
Complementaria Transitoria, creando un Procedimiento Excepcional de evaluación
para los profesores que desempeñan cargos como director o subdirector: 1) transgrede el numeral 2) del artículo 139 de la Constitución Política del Estado,
puesto que vulnera el principio de
independencia de la función jurisdiccional por cuanto su real propósito es
avocarse al conocimiento de una causa pendiente ante el poder judicial e
interferir la función jurisdiccional y cortar un procedimiento judicial en trámite. La creación de un
procedimiento excepcional de evaluación no están contemplados de modo alguno en
la Ley de Reforma Magisterial N° 29944, por lo que se estaría contraviniendo su
contenido normativo, específicamente el artículo 2° (principio de legalidad,
principio de derecho laboral); artículo 13° concordante con el artículo 28° del
Reglamento (sobre las evaluaciones); artículo 33° concordante con el artículo
31° del Reglamento en el que se señala que el profesor puede acceder a otros
cargos de las áreas de desempeño laboral
por concurso y por un periodo de tres años, al término de gestión es evaluado;
artículo 38° concordante con el artículo
62° y 63° del Reglamento, que menciona que el profesor en el cargo es
evaluado al término del periodo de su gestión; artículo 41° que señala que los
profesores tienen derecho a desarrollarse profesionalmente en el marco de la
Carrera Pública Magisterial sobre la base del mérito y sin discriminación; la
Quinta Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley 29944 que
señala que la permanencia en el cargo se sujeta a las reglas contempladas en la
presente Ley; Décimo Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de
la Ley, aprobado con D.S. N° 004-2013-ED que menciona que todos los
nombramientos y designaciones a cargos que se hayan efectuado por disposición
de normas anteriores que ya no estén vigentes, serán adecuados a los cargos de
las áreas de desempeño laboral establecidos en la Ley; 2) Violenta el artículo 51°
y el artículo 103° de la Constitución Política ya que transgrede la Ley 29944
(Artículos 33° y 38° y la Décima primera Disposición Complementaria Final del
reglamento de la Ley 29944); 3) Vulnera
el artículo 15° de la Constitución Política del Estado. En cuanto a la
pretensión de Nulidad e Inaplicabilidad de la Resolución Ministerial
204-2014-MINEDU de fecha 21 de mayo de 2014; y la Resolución Ministerial N°
214-214-MINEDU de fecha 27 de mayo de 2014, por cuanto su contenido normativo
no tiene asidero legal, máxime cuando en ella se pone de manifiesto la
Violación del Derecho a la Igualdad ante la Ley, garantizada en el numeral 2,
del artículo 2 de la Constitución Política
del Estado ya que no existe razón para exonerar de evaluación a un grupo
considerable de profesores que ejercen un cargo similar a los que ocupan los
directivos nombrados.
2.- Argumentos de la contestación
de la demanda
Corrido traslado de la demanda
a la demandada, esta última mediante el escrito de fojas 106 a 122, procede a
apersonarse al proceso debidamente
representado por el Procurador Público Especializado Supranacional en
materia constitucional, negándola en todo sus extremos, solicitando se declare
improcedente o en su defecto infundada la Acción Popular incoada. Respecto a
las solicitud de improcedencia expone “1)
El parámetro de control está compuesto por normas constitucionales o rango de
ley, y en ningún modo por normas
infralegales. En razón de ello, debe desestimarse los argumentos que pretenden
que el órgano jurisdiccional determine la inconstitucionalidad o ilegalidad de
la norma impugnada confrontándola con
una norma también de rango infralegal; 2) De otro lado las normas precitadas
establecen que además de tener rango supralegal la norma impugnada debe ser de
carácter general;3) Por ello, aquellas disposiciones de carácter particular, es
decir, que estén vinculadas sola a la determinación de la situación jurídica de
una persona o de un grupo de personas plenamente identificables no pueden ser
objeto de control; 4) Tampoco son normas de carácter general aquellas que
solo establecen o determinan reglas para el funcionamiento del aparato estatal,
en tal entendido, atendiendo al artículo 1.2.1° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, las
disposiciones impugnadas solo regularían actos de la administración; 5) dado el
carácter abstracto del proceso de acción popular, las partes procesales deben
exponer razones jurídicas que permitan evaluar en abstracto la compatibilidad
de la norma infralegal, de carácter general con la Constitución y/o la
Ley; señala la demandada que los
argumentos de la parte actora gira en torno a la aplicación de la norma en el
caso concreto y no de una invalidez de
la norma por ser inconstitucional o ilegal; por lo que debe de
declararse la improcedencia de la demanda. Respecto a que la demanda debe ser
declarada infundada, menciona la emplazada que el Ministerio de Educación
ostenta la competencia constitucional y legalidad para expedir una norma como
el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU; asimismo, de acuerdo al artículo 16° de
la Constitución Política corresponde al Estado Coordinar la política educativa,
formular los lineamientos generales de los planes educativos, supervisar el
cumplimiento de estos planes, de los requisitos mínimos para los centros de
educación, así como la calidad educativa. También la Ley N° 28044, Ley General
de Educación define la competencia para
definir, dirigir y articular la política de educación. En esa línea la Ley N°
29944, Ley de Reforma Magisterial ha establecido que el Ministerio de
Educación es el órgano rector en materia
de reforma magisterial, con potestad para establecer, entre otras, la política
y las normas de evaluación docente. En este marco, señala la demandada, que la
norma impugnada cuenta con legitimidad normativa en el artículo 32°, 35° y la Quinta Disposición Complementaria,
Transitoria y Final de la Ley de Reforma Magisterial de la Ley 29944. Argumenta
la emplazada que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 29944 los docentes
que ostentaban el cargo de director o sub director se regían bajo requisitos y
condiciones de normas que ya habían sido derogadas y que en dicho marco legal,
incluso, la vigencia de sus cargos ya había expirado, haciéndose necesario
contar con un mecanismo que permita asegurar que quienes ejercen los cargos
directivos cuenten con los requisitos y condiciones necesarias, por lo que en
el marco del cumplimiento de las obligaciones del Estado sobre la prestación
del servicio de educación de calidad, el Ministerio de Educación ha considerado
por conveniente que los directores, subdirectores, sean sometidos a una
evaluación voluntaria para determinar si cumplen con los requisitos de idoneidad
para mantenerse en los cargos, a través del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU,
asimismo, el Ministerio de Educación tomó la decisión de evaluar a los docentes
cuyos cargos no es indefinido, tal como
fue considerado en las normas precedentes a la Ley N° 29944. Señala la
demandada que la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU ha dejado sin
efecto, entre otras Resoluciones Ministeriales, la R. M. N° 0262-2013-MINEDU. Frente a la vulneración del numeral 2 del
artículo 139 de la Constitución Política del Estado, la emplazada ha señalado
que al haberse producido la sustracción de la materia en el expediente N°
139-2013 y siendo, la norma sometida a control es diferente a la anteriormente
revisada, y en tanto, lo invocado por la parte demandante no guarda relación ni
con los principios constitucionalmente supuestamente vulnerados, ni con los
supuestos regulados por las normas impugnadas en cada uno de los procesos, debe
de desestimarse ese extremo de la demanda
de acción popular. En relación a la afectación de los artículos 33° y 38° de la
Ley 29944, la emplazada ha señalado que la parte demandante ha omitido advertir
que para la aplicación del mencionado artículo, previamente se debe haber
realizado un concurso ´público de acceso al cargo directivo al amparo de la ley
vigente, es decir, la aplicación de la evaluación de desempeño debe realizarse
al personal que haya accedido al cargo directivo al amparo de las normas
actualmente vigentes sobre la materia, por lo que se hace necesario la
aplicación de la evaluación, a efectos de determinar si cumplen con los
requisitos exigidos por la ley actualmente vigente. En relación al argumento de
la no previsión del procedimiento excepcional en la Ley 29944, la emplazada
señala que dicha afirmación carece de sustento
ya que el Ministerio de Educación tiene competencia para llevar a cabo dicha
evaluación en razón de los artículos 15°, 32°, 33° y de la Quinta Disposición Complementaria,
Transitoria y Final. En relación a la alegada afectación al principio de igualdad
y no discriminación no existe tal vulneración en tanto las instituciones
militares; las instituciones fiscalizadas o privadas; y, las instituciones
unidocentes, tienen sus propias particularidades; frente a la alegada
afectación al principio de jerarquía, ella no se ha configurado en este
caso.
IV. FUNDAMENTOS
1.
Nuestro sistema jurídico
establece el control de la constitucionalidad a través de la jurisdicción
constitucional, la cual comprende en dicha función al Tribunal Constitucional
(Artículo 201° de la Constitución) y al Poder Judicial; el primero encargado
del control concentrado de la constitucionalidad de las normas de rango de ley
(Artículo 202, inciso 1 de la Constitución) a través de la Acción de
Inconstitucionalidad, y el segundo, del control concentrado de las normas de jerarquía inferior a la ley, a
través de la Acción Popular regulada por Ley N° 28237, artículos 84 y
siguientes.
2.
La Acción Popular tiene por
finalidad el control jurisdiccional de la constitucionalidad y la legalidad de
las normas de rango inferior a la ley, a través de la declaración y ejecución
de inconstitucionalidad o legalidad, en todo o parte de las mismas.
3.
De conformidad con el
Artículo 200 inciso 5 de la Constitución
Política del Estado procede acción Popular
por infracción de la Constitución y de
la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y
decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
4.
Por lo que siendo que las
normas impugnadas y lo alegado por la
parte accionante se encuentra en los presupuestos de lo previsto en el Artículo
200 inciso 5 de la Constitución Política del Estado, corresponde ahora
pronunciarse sobre la fundabilidad de la demanda interpuesta.
5.
Como bien señala la
doctrina “El poder público debe ejercerse
al servicio del ser humano: no puede ser empleado lícitamente para ofender
atributos inherentes a la persona y debe ser vehículo para que ella pueda vivir
en sociedad en condiciones cónsonas con la misma dignidad que les es consustancial”,
(Pedro Nikken, en su artículo “El
concepto de Derechos Humanos” publicado en: Estudios Básicos de Derechos
Humanos 1, IIDH, San José, 1994, Pág.1); más adelante el autor señala que: “En condiciones normales, cada derecho puede
ser objeto de ciertas restricciones fundadas sobre distintos conceptos que
pueden resumirse en la noción general de orden público.” (P. Nikken, Pág.
13).
6.
Cabe hacer mención que
todos los entes estatales tienen la obligación de reconocer los derechos
fundamentales sociales, entre ellos el derecho al trabajo, el derecho a no ser
despedido o removido de su labor por causa justa, a la proscripción de la
reducción inmotivada de la categoría o nivel o remuneración, lo que constituye
una obligación de carácter constitucional, respaldado por normas
internacionales. En efecto, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política
establece que “Las normas relativas a los
derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de
conformidad con la Declaración Universal de derechos humanos y con los tratados
y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”,
norma que ha sido desarrollada en el Código Procesal Constitucional en su Artículo V del Título Preliminar “Interpretación de los Derechos
Constitucionales. El contenido y alcances de los derechos constitucionales
protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse
de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre
derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales
internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que
el Perú es parte.”
7.
De ahí que el Tribunal
Constitucional ha establecido que la interpretación que realice todo órgano
jurisdiccional debe considerar la
vigencia respectiva de los derechos humanos en sus decisiones, por lo que este Colegiado ha creído
conveniente considerar diversos estudios relativos a los derechos humanos tanto
en los que se refiere al ámbito universal de protección de los
derechos humanos, como a los
instrumentos internacionales del sistema interamericano.
8.
Como se ha indicado
previamente el Proceso Constitucional de Acción Popular per se define unos intereses comunes (general) y por lo tanto tiene acogida en el Artículo 200 inciso 5º de
nuestra Constitución. Siendo ello así, corresponde verificar si con la emisión de: El Decreto Supremo N°
003-2104-MINEDU; La Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU; La Resolución
Ministerial N° 214-2014-MINEDU; La Resolución
Ministerial Nº 0262-2013-ED, se afectaron las siguientes disposiciones
constitucionales y legales: el artículo 139° , numeral 2 de la Constitución
Política; los artículos 33° y 38 de la Ley de Reforma Magisterial, Ley N°
29944; el artículo 2° y 13° de la Ley de Reforma Magisterial; el artículo 2°,
numeral 2, el artículo 26° de la Constitución Política del Estado.
1. En relación a la supuesta
afectación al numeral 2, del artículo
139° de la Constitución Política del Estado
9.
La parte demandante ha
sostenido que el D.S. N° 003-2014-MINEDU adolece de nulidad e inaplicabilidad
puesto que ha sido emitido vulnerando el principio de independencia de la
función jurisdiccional, establecida en el numeral 2) del artículo 139°; por
cuanto, su real propósito es avocarse al conocimiento de una causa pendiente
ante el Poder Judicial, interferir la función jurisdiccional y cortar un
procedimiento en trámite, como lo es, el proceso de Acción Popular que se
encuentra tramitado a través del Expediente N° 00139-2013-0-1801-SP-LA-01.
10.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que
por el principio de independencia judicial, se exige no solo la ausencia de
vínculos de sujeción o de imposición de directivas políticas por parte de otros
poderes públicos o sociales, sino también la imposibilidad de aceptar
intromisiones en los conocimientos de los casos y controversias que son de
conocimiento del Poder Judicial. (Exp. N° 003-2003-AI/TC, 09/06/04, P. FJ. 28).
Asimismo, en relación al avocamiento indebido el Máximo Intérprete
Constitucional ha señalado: “(…) en su significado constitucionalmente
prohibido, consiste en el desplazamiento del juzgamiento de un caso o
controversia que es de competencia del Poder Judicial, hacia otra autoridad de
carácter gubernamental, o incluso jurisdiccional, sobre asuntos que, además de
ser de su competencia, se encuentran pendientes de ser resueltos ante aquel”
(Exp. N° 3-2005-PI/TC FJ. 150).
11. De lo expuesto, el supuesto
avocamiento alegado por la parte demandante carece de fundamento, en tanto, la
parte demandante no ha alegado que se haya producido un desplazamiento de la
presente causa hacia otra autoridad jurisdiccional o de otro tipo; ó, que la
presente causa se encuentre pendiente de resolución.
12. En este punto es preciso mencionar que en el expediente N° 139-2013, los actores solicitaron se declare la nulidad de la Resolución Ministerial Nº 262-2013-ED de
fecha 29 de mayo del 2013, que aprueba
la Directiva Nº 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD “Normas para el
concurso del acceso a cargos de
Directores y Subdirectores de Instituciones Educativos Públicas de Educación
Básica Regular -2013” siendo objeto de
cuestionamiento entre otros, el establecimiento por parte del Ministerio de
Educación, los lineamientos para la
organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso actualmente ocupados, en
calidad de nombrados o designados, de los cargos de director y subdirector.
13. En la presente demanda los actores han peticionado la nulidad del Decreto
Supremo N° 003-2014-MINEDU de fecha de publicación 20 de mayo de 2014, norma
que crea un procedimiento excepcional de evaluación para los profesores que se
desempeñan como director o subdirector en instituciones educativas.
14. Advirtiéndose que en cada proceso
incoado las normas sometidas a control son distintas y no coinciden en su
contenido. Así, se observa que la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED,
recaído en el expediente N° 139-2013, proponía la convocatoria directa a concurso
público de los cargos de director y subdirector; mientras que el Decreto
Supremo N° 003-2014-MINEDU, propone la realización de un proceso excepcional de
evaluación de los directores y subdirectores, que permita asignar plazas de
director o subdirector.
15. Todo lo cual conlleva a señalar que no se ha acreditado el avocamiento
manifestado por la accionante, debiéndose desestimar este extremo de la demanda
de acción popular.
2. En relación a lo alegado
por la parte actora en el sentido de que el Ministerio de Educación carece de
facultad para crear un procedimiento excepcional de evaluación y aplicar dicha
evaluación creando nuevos instrumentos de evaluación
16. La parte actora ha sostenido que la entidad emplazada carece de facultad
para crear un procedimiento excepcional de evaluación y, mucho menos, aplicar
dicha evaluación creando nuevos instrumentos de evaluación, tal como se
especifican en la R. M. N° 204-2014-MINEDU. Al respecto debe precisarse lo
siguiente:
2.1. La educación como derecho fundamental y como servicio público
17. El derecho fundamental a la educación se encuentra consagrado en los
artículos 13°, 14°, 17° de la
Constitución Política del Estado, y debe ser interpretada de conformidad con
los instrumentos internacionales, Declaración Universal de Derechos Humanos,
tratados o acuerdos, suscritos por el Estados en razón de lo dispuesto por la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
18. El Tribunal Constitucional ha señalado que: “La educación es un derecho
fundamental intrínseco y un medio indispensable para la plena realización de
otros derechos fundamentales, y permite al ciudadano participar plenamente en
la vida social y política de sus comunidades (…)” (Exp. N° 0091-2005-AA, 18/02/05, S1, FJ.6).
19. Asimismo, el Supremo Intérprete
de la Constitución ha mencionado “El derecho a la educación se encuentra
garantizado por diversos artículos de nuestra
Carta Magna. Las principales manifestaciones del derecho a la educación que
emanan del propio texto constitucional son las siguientes: a) acceder a una
educación; b) la permanencia y el respeto a la dignidad del escolar; y, c) la calidad de la educación. Sobre el
particular y, como también ya ha sido establecido por este Tribunal”, (El
resaltado es nuestro). Asimismo, el Tribunal Constitucional ha mencionado que: “(…) En un Estado Social y Democrático de Derecho a la
educación adquiere un carácter significativo. Así, del texto constitucional se
desprende una preocupación sobre la calidad de la educación, la cual se
manifiesta en la obligación que tiene el Estado de supervisarla (segundo
párrafo del artículo 16° de la Constitución)”. “También se pone de manifiesto
al guardar un especial cuidado respecto al magisterio, a quienes la sociedad y
el Estado, evalúan y, a su vez, le brindan capacitación, profesionalización y
promoción permanente (artículo 15°, primer párrafo de la Constitución).
Asimismo, se incide firmemente en la obligación de brindar una educación “ética
y cívica”, siendo imperativa la enseñanza de la Constitución y los derechos
fundamentales (Art. 14, tercer párrafo)”. Pero además, la educación posee un
carácter binario, pues no sólo constituye un derecho fundamental, sino también
un servicio público. (Exp. N° 00025-2007-PI/TC, F. 20, 21, 22).
20. Al respecto, el Tribunal Constitucional
ha considerado que, “(…) la educación se configura también como un servicio
público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una
de las funciones-fines del Estado, de
ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, el Estado
tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos,
así como de aumentar progresivamente la cobertura y calidad de los mismos, debiendo
tener siempre como premisa básica, como ya se ha mencionado, que tanto
el derecho a la educación como todos los derechos fundamentales (e incluso las
disposiciones constitucionales que regulan la actuación de los órganos
constitucionales) tienen como fundamento el principio de la dignidad humana
(…)” (Exp. N° 4232-2004-AA/TC, F. 11) (El resaltado es nuestro).
2.2. Competencia del Ministerio de Educación para llevar a cabo
evaluaciones
21. De acuerdo al artículo 16° de la Constitución, corresponde al Estado
coordinar la política educativa, formular los lineamientos generales de los
planes de estudio así como los requisitos mínimos de la organización de los
centros educativos. Asimismo compete al Estado supervisar su cumplimiento de
los planes educativos, y la calidad de la educación; estas prerrogativas deben
de adecuarse a los principios ordenadores de nuestro régimen constitucional, de
modo que al ejercer dichas prerrogativas, no se afecten derechos fundamentales
de los actores que intervienen en él.
22. Es de observarse que la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, señala
que el Ministerio de Educación establece la política y las normas de evaluación
docente, y formula los indicadores e instrumentos de evaluación. También,
delimita la participación de los Gobiernos Regionales, con quienes el Estado
coordina y es responsable de diseñar, planificar, monitorear y evaluar los
procesos para el ingreso, permanencia, ascenso y acceso a cargos dentro de la
carrera pública magisterial, asegurando su transparencia, objetividad y
confiabilidad (artículo 15); asimismo, menciona la norma que: “El Ministerio de
Educación, en coordinación con los gobiernos regionales, convoca a concurso
para el acceso a cargos, cada dos años, los que se implementan en forma
descentralizada, de acuerdo a normas, especificaciones técnicas y criterios de
buen desempeño exigibles para cada cargo” (artículo 32).
23. La Ley N° 26269, que entró en vigencia el año 1994, reconocía al
Ministerio de Educación la facultad para ejecutar la evaluación para el acceso
al cargo de director y subdirector; así como, en el escenario de vencimiento de
plazo.
24. La Ley N° 28718, del año 2006,
establecía que el Ministerio de Educación a través de la UGEL, conducía el
concurso público de acceso al cargo de director; además, vencido el plazo de la
gestión, cada tres años, el Director se somete a un proceso de evaluación para su ratificación.
25. La Ley N° 29062, del año 2007, en el artículo 21° disponía la evaluación
del desempeño laboral del Director y del Subdirector, señalando en el artículo
22° que dichas evaluaciones serán realizadas por el Comité de Evaluación
conformado, entre otros, por el Director de la UGEL, siendo el Ministerio de
Educación quien elabora, en coordinación con el órgano operador del SINEACE,
los indicadores e instrumentos de evaluación.
26. De lo que se colige que el Ministerio
de Educación siempre tuvo la competencia para la realización de evaluaciones
del desempeño laboral del Director y Subdirector, y los directores y
subdirectores que fueron designados bajo el ampara de dicho marco legal
conocían de la competencia del Ministerio de Educación para evaluar su acceso,
permanencia y desempeño en el cargo. Asimismo, considerando el marco normativo
vigente, el Ministerio de Educación tiene competencia para llevar a cabo los
procesos de evaluación; por lo que lo alegado por la parte actora carece de
fundamento, debiendo desestimarse su afirmación.
3. Respecto a la
inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU por no estar
contemplados en la Ley de Reforma Magisterial, Ley 29944.
27. La parte actora ha señalado que
se afecta su derecho constitucional garantizado en el numeral 15) del artículo
2° de la Constitución Política del Perú cuando se pretende someterlos a un
procedimiento de evaluación excepcional. Este hecho vulneraría el artículo 33°
y 38° de la Ley de Reforma Magisterial, en cuanto, precisan, la evaluación de
desempeño en el cargo se realiza al término de la gestión y dicha gestión dura
un periodo de tres años, los cuales no se han cumplido, ya que a la fecha
llevan un año y medio de gestión desde
que entró en vigencia la Ley 29944, o desde que los cargos fueron adecuados a
las nuevas áreas del desempeño magisterial conforme lo contempla la Décima
Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley 29944.
28. Frente a dicha afirmación es necesario, en primer término, desarrollar
la naturaleza laboral del cargo de Director y Subdirector, de modo que se
establezca si dichos cargos cuentan con un entorno de indeterminación o si por
el contrario son cargos que detentan temporalidad.
3.1 Naturaleza del cargo de Director y Subdirector
29. La Ley N° 26269, Ley que regula el acceso al cargo de Director de los
Centros o Programas Educativos de gestión estatal, publicado el 01 de enero de
1994, estableció en el artículo 1°, que la duración en el cargo era de cinco
años, vencido el plazo, el Director podía concursar nuevamente. Posteriormente,
la Ley N° 28718, publicado el 18 de abril de 2006, estableció que la duración
del cargo era de tres años, vencido el plazo y cada tres años, el Director se
somete a un proceso de evaluación para su ratificación (artículo 1°). En este
mismo sentido, el artículo 21° de la Ley N° 29062, Ley de la Carrera Pública
Magisterial, estableció que el cargo de director o subdirector era de un
periodo de tres años, luego de la cual el docente se sometía a una evaluación,
que de ser aprobada se procedía a su ratificación por tres años más. Por su
parte, la Ley 29944 en el artículo 33 se señala que el cargo de director y
subdirector tiene una duración de tres años. Al término del periodo de gestión
es evaluado para determinar su continuidad en el cargo o su retorno al cargo
docente. De las normas mencionadas se colige que el cargo de Director y Subdirector
no es un cargo de duración indeterminada, sino más bien, sujeto a un plazo de duración
limitada.
3.2 Principios Constitucionales supuestamente afectados por el Decreto
Supremo N° 003-2014-MINEDU
30. La parte demandante alega que el mencionado Decreto Supremo vulnera los
principios contenidos en el artículo 2° de la Constitución Política del Estado.
31. En este marco, y a criterio de la demandante, la dación del mencionado
decreto supremo, configuraría una colisión del principio de igualdad.
3.2.1. El principio de igualdad sin discriminación
y el Decreto Supremo Nª 003-2014-MINEDU
32. La igualdad como derecho fundamental se encuentra consagrada en el
artículo 2 de la Constitución Política del Estado, el mismo que señala: “(…)
toda persona tiene derecho (…) a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser
discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, condición
económica o de cualquier otra índole”. Al
respecto el Tribunal Constitucional ha señalado que la cláusula de igualdad,
del inciso 2) del artículo 2 de la Constitución, no contiene un mandato de
trato igual a todos, no importando las circunstancias en las que se encuentren,
sino una exigencia de trato desigualitario si no se está en igual de
condiciones. Es decir, para que un trato diferenciado no resulte lesivo de la
cláusula de igualdad debe de sustentarse en razones objetivas y razonables,
quedando proscrito cualquier tratamiento diferenciado que solo se sustente en
razones subjetivas, como el sexto de una persona, raza, etc.
33. Como principio la igualdad supone
la interdicción de establecer distinciones que se encuentren motivados por
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica, o de
“cualquier otra índole”.
34. El Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 26 de marzo de 2003,
recaída en el Exp. N° 0261-2003-AA-TC, ha señalado respecto de este principio:
“A manera de colofón cabe señalar que la noción de igualdad ante la ley no se
riñe con la existencia de normas diferenciadoras, a condición de que se
acredite: a) la existencia de normas diferenciadoras; b) la existencia de
distintas situaciones de hecho y, por ende, la relevancia de la diferenciación;
c) una finalidad específica; d) razonabilidad, es decir, su admisibilidad desde
la perspectiva de los preceptos, valores y principios constitucionales; e)
racionalidad, es decir, coherencia entre los supuestos de hecho y la finalidad
que se persigue; f) proporcionalidad; es decir, que la consecuencia jurídica
diferenciadora sea armónica y correspondiente con los supuestos de hecho y
finalidad”.
35. En materia laboral, la
discriminación “se presenta cuando se afecta al trabajador en sus
características innatas como ser humano (lo propio y privativa de la especie),
o, cuando se vulnera la cláusula de no discriminación prevista por la
Constitución” (Tribunal Constitucional, Exp. N° 0008-2005-AI, del 12 de agosto
de 2005, P. FJ. 23). La discriminación puede presentarse de dos formas: por
acción directa o por acción indirecta, en el primer de los casos, ha señalado
el Tribunal Constitucional: “(…) la conducta del empleador forja una
distinción basada en una razón
inconstitucional. En esta hipótesis, la intervención y el efecto perseguible se
fundamenta en un juicio y una decisión carente de razonabilidad y
proporcionalidad (Exp. N° 0008-2005-AI, del 12 de agosto de 2005, P. FJ. 23),
en el segundo supuesto, “(…) la conducta del empleador forja una distinción
basada en una discrecionalidad antojadiza y veleidosa revestida con la
apariencia de “lo constitucional”, cuya intención y efecto perseguible, empero,
son intrínsecamente discriminatorios para uno o más trabajadores.” (Exp. N°
0008-2005-AI, del 12 de agosto de 2005, P. FJ. 23)
36. Finalmente, debemos de resaltar
lo expresado por el Máximo Intérprete Constitucional, cuando aborda el tema de
la igualdad de oportunidades laborales, que obliga a que el Estado (en relación
con las actividades laborales) asuma una determinada conducta al momento de
legislar e impartir justicia, siendo una premisa fundamental que el Estado no
dicte leyes por razón de las personas, sino por la naturaleza de las cosas.
37. Dicho ello, es de resaltar que
para ingresar al análisis de la evaluación de una posible afectación al
principio de igualdad sin discriminación, alegada por la parte actora, debe verificarse,
en principio, si existe un término de comparación válido. Esto es, verificar la
existencia de dos situaciones de hecho que han merecido un trato desigual por
parte del empleador –en este caso el Estado- y, éstas según el Tribunal
Constitucional “deben ser válidas constitucionalmente y compartir una esencial
identidad en sus propiedades relevantes. Sólo entonces cabe ingresar a valorar
las razones que podrían justificar o no la diferencia de trato, en el correcto
entendido de que la ausencia de objetividad o necesidad en tales razones harán
del tratamiento disímil, un trato, a su vez, discriminatorio, y por ende,
inconstitucional” (Tribunal Constitucional Pleno
Jurisdiccional 00025-2007-PI/TC FJ. 89).
38. La accionante no ha realizado
alusión expresa al modo que el Decreto Supremo cuestionado vulnera el principio
de igualdad, tampoco ha fijado el término de comparación –grupo (s) sociales a
quien la norma privilegia-, y siendo que la evaluación excepcional mencionada
en el Decreto Supremo N°
003-2014-MINEDU, ha establecido: “Artículo 1° (…) Los profesores que vienen
ejerciendo funciones de directivos en instituciones educativas públicas de
gestión directa o en instituciones educativas públicas de gestión privada por
convenio, de Educación Básica o Técnico Productiva, en virtud de resoluciones
emitidas por las instancias de gestión educativa descentralizadas, en el marco
de las norma derogadas por la Décima
Sexta Disposición Complementaria, Transitoria y final de la Ley, serán
evaluados, excepcionalmente en las habilidades requeridas para el desempeño en
el cargo”; se tiene que que están comprendidos en la mencionada evaluación
todos los docentes que ejercen función directiva de director y subdirector. No
acreditándose que la norma impugnada suponga un ruptura a la paridad,
uniformidad y exactitud de trato en el reconocimiento de derechos de personas
que se encuentran en el mismo supuesto de hecho, de circunstancias y
condiciones, por lo que no corresponde amparar este extremo de la demanda.
3.2.2. El principio de igualdad sin discriminación y la Resolución
Ministerial N° 204-2014-MINEDU
39. La parte actora ha mencionado que el contenido normativo de dicha norma
pone de manifiesto la violación del derecho a la igualdad ante la Ley, ya que
en los numerales 6.2.8 y 6.2.9 exceptúa del procedimiento de evaluación a
ciertos grupos de profesores que
desempeñan funciones directivas, tales como: a) los que laboran en
instituciones educativas públicas militares; b) los que laboran en
instituciones educativas fiscalizadas o en cualquier otra institución educativa
de gestión privada; c) los profesores que desempeñan funciones directivas en
condición de encargados en instituciones educativas unidocentes de educación
básica regular de los niveles inicial y primaria o en cualquier otra
institución educativa. Exclusión
excepcional que carece de absoluto
sustento constitucional y legal, ya que si el propósito del procedimiento excepcional creado por el
Poder Ejecutivo, es lograr la calidad educativa en todo el territorio nacional,
conforme a lo previsto en el literal e) del artículo 13 de la Ley N° 28044 –Ley
General de Educación y el Art. 5° de la Ley N° 29944.
40. La parte demandada ha señalado que la exclusión mencionada por la que se
exceptúa del procedimiento de evaluación a ciertos grupos de profesores obedece a la naturaleza
distinta que ostentan dicho grupos de
docentes. En el caso de las instituciones militares, señala la demandada, que es
evidente que dada la naturaleza castrense de estas instituciones supone que los
cargos directivos sean evaluados en un procedimiento distinto. Respecto de las
instituciones fiscalizadas o privadas, señala la emplazada que éstas son
reguladas por el Decreto Supremo N° 001-2010-ED (Artículos 18° y 19°).
Finalmente, con relación a las instituciones unidocentes, dice la demandada que
éstas instituciones son aquellas en donde el único profesor existente es a la
vez director, por lo que resulta ilógico que su evaluación siga los mismos criterios empleados para otro
tipo de centros educativos en donde la estructura orgánica y administrativa es
mayor.
41. Expresadas las razones dadas por las partes, debe manifestarse que tal
como lo ha señalado el Tribunal Constitucional, el principio de igualdad, en el
Estado Constitucional exige “(…) “tratar igual a los que son iguales” y
“distinto a los que son distintos”, de forma tal que la ley como regla
general, tenga por vocación necesaria
por la generalidad y la abstracción, quedando poscrita la posibilidad de que el
Estado, a través del legislador, pueda ser generador de actores discriminatorios
de cualquier índole”. Dicho de otro modo, las normas jurídicas en ocasiones introducen
tratamientos diferentes en circunstancias también distintas, sin embargo, dichas diferencias
deben corresponderse genuinamente con las normas diferenciadoras, sin que se
establezcan relaciones de apariencia que generen la diferenciación sin que en
los hechos se presente. Es por ello que debe analizarse si el trato
diferenciado a los destinatarios de la norma, está orientado a la consecución
de un fin admitido por el ordenamiento jurídico, o si, por el contrario
contraría la prohibición de discriminación. Así, la razonabilidad y
proporcionalidad constituyen pautas indispensables para determinar la
constitucional de la norma diferenciadora.
42. La demandada ha señalado que el
proceso de evaluación excepcional no debería incluir a los profesores que
ocupan cargos directivos en instituciones educativas fiscalizadas; por cuanto,
los artículos 18 y 19 del Decreto Supremo N° 001-2010-ED, que aprueba las
“Normas para la organización y funcionamiento de las instituciones Fiscalizadas
de Educación Básica”, establecen que dichos docentes ocupan tales cargos a
propuesta de la empresa sostenedora, luego de la verificación del cumplimiento
de los requisitos legales por parte de la UGEL correspondiente.
43. Fundamentación que resulta razonable para justificar la exclusión de
este grupo de docentes a la evaluación que ha dispuesto el Ministerio de
Educación, en tanto, existe una diferencia en el supuesto de hecho de aquellos
respecto a los docentes incluidos en la evaluación.
44. No siendo el caso de los directores y subdirectores de las instituciones
públicas militares, ni de los docentes con cargo en las instituciones
unidocentes, ya que éstos comparten con los docentes sometidos a evaluación
iguales características y dependen únicamente del Estado. Razón por la cual no
es posible admitir tal diferenciación, constituyendo su exclusión una
intervención arbitraria al derecho de igualdad de trato de personas que
pertenecen a la misma situación de hecho, contraviniendo lo señalado en el
numeral 2 del Artículo 2° y el numeral 1
del Artículo 26 de la Constitución Política del Estado.
45. No obstante, es necesario precisar que las consecuencias del presente
análisis recaerán siempre que se declare fundada la pretensión principal de la
presente acción.
3.2.3. La irrenunciabilidad de los derechos
46. El
principio de irrenunciabilidad se entiende como la ineficacia de la privación
voluntaria por el trabajador de derechos laborales reconocidos a nivel legal o
convencional. Ello en razón de la posición privilegiada del empleador (mayor
poder de negociación) que puede llevar a la imposición, como requisito para la
obtención del empleo o para alcanzar mejoras en el mismo, que el trabajador se
prive voluntariamente de los derechos consagrados por la ley o el convenio
colectivo.
47. Este
principio se encuentra recogido en el
numeral 2) del artículo 26° la Constitución Política del Estado, en el que se señala: “En la relación
laboral se respetan los siguientes principios: (…) 2. Carácter irrenunciable de
los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. Así, supone la
imposibilidad de que los trabajadores renuncien por propia decisión a los
derechos laborales que la Constitución y la ley les reconocen; de ahí que el principio de irrenunciabilidad de los
derechos laborales viene a ser un pilar del ordenamiento laboral que impide la privación voluntaria por el
trabajador de sus derechos reconocidos a nivel legal o convencional, principio
recogido por el artículo III del Título Preliminar de la Ley Procesal del
Trabajo.
48. No debemos olvidar que el Derecho del Trabajo parte del presupuesto
de que cuando el trabajador renuncia a un derecho lo hace por falta de
capacidad de negociación, por ignorancia o por la desigualdad
jurídico-económica existente con el empleador.
49. De este modo, este principio procura evitar
la renuncia de derechos y en tanto, las leyes laborales son de orden Público e
imponen un piso mínimo a la relación laboral y las partes no pueden pactar en
contrario. En virtud de este principio se prohíbe los actos de disposición
que recaigan sobre derechos originados en normas imperativas y se sanciona con
invalidez la trasgresión de esta regla (Neves Mujica, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo.
Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima,
2009, p. 127).
50. Por
su parte el profesor Víctor Ferro Delgado condensa la fórmula doctrinaria en “la ineficacia de la privación voluntaria por el trabajador de derechos
laborales reconocidos a nivel legal o convencional” y explica que “(…) carecería de eficacia que la
legislación reconociera un conjunto de beneficios destinados a atenuar la
condición de desigualdad entre el empleador y el trabajador, y simultáneamente
se reconociese a éste capacidad para renunciar o disponer de tales derechos” (sic.).
(Ferro Delgado, Víctor. “El principio de
irrenunciabilidad en la interpretación constitucionalidad”. En: Los principios
del Derecho del Trabajo en el Derecho Peruano. Libro Homenaje al profesor Américo Plá Rodríguez. Carlos
Blancas Bustamante, Guillermo Boza Pro, Fernando García Granara -Comité editor-
2ª edición, Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Grijley, Segunda edición, Lima, 2009, p. 157).
51. De lo que se colige que el hecho que se produzca en el
ordenamiento jurídico una norma que regule una evaluación excepcional, no puede
per se ser considerado como una
vulneración del principio de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral,
pues dicho principio tiene por finalidad evitar que el trabajador renuncie a
sus derechos laborales reconocidos por la Constitución y la ley; por tanto, los
docentes con cargo de Director y Subdirector, cuando se someten a una
evaluación excepcional no están disponiendo de ningún derecho de carácter
irrenunciable. Asimismo, debe mencionarse que las normas con las cuales los
docentes fueron designados como directores y subdirectores contemplaban la
evaluación de sus cargos culminado el periodo de cinco y tres años de gestión
(según la sucesión normativa específica del año 1994; 2006; 2007; 2012). En
consecuencia, lo alegado por la parte demandada, en el sentido que la
evaluación afecta el principio a la irrenunciabilidad de sus derechos, carece
de fundamento, por lo que debe ser desestimado este extremo de sus alegaciones.
3.2.4. El principio de favor de
duda
52. El
indubio pro operario ha pasado a ser una especie dentro del principio
generalizado del favor debilis (del
derecho civil). Este principio se fundamenta en la posición estructural del
trabajador con respecto al empleador, la parte más débil, y su contenido radica
en que presentado un caso de conflicto normativo, debe de preferirse la
interpretación más favorable al trabajador. Ergo, nace de un conflicto de
interpretación, mas no de integración normativa. Al respecto el Tribunal
Constitucional ha señalado: “La aplicación del referido principio (in dubio pro operario) está sujeta a las
cuatro consideraciones siguientes:
- La existencia de una norma
jurídica que, como consecuencia del proceso de interpretación, ofrece varios
sentidos.
- Imposibilidad
lógico-axiológica de dirimir esta duda mediante la utilización de cualquier
método de interpretación admitido como válido por el ordenamiento nacional.
- Obligación de adoptar como
sentido normativo a aquel que ofrece mayores beneficios al trabajador.
- Imposibilidad del operador
de integrar la norma, ya que el principio no se refiere a suplir la voluntad de
este, sino adjudicarle el sentido más favorable al trabajador” (Exp. N°
0008-2005-AI, 12 de agosto de 2005, P, FJ. 21).
53. La accionante ha señalado que no existe disposición en la Ley
29944, que permita sostener la
evaluación excepcional de sus cargos; sin embargo, el artículo 33° de la
mencionada Ley señala que: “Los cargos de director de Unidad de Gestión Educativa
Local y Director o Jefe de Gestión Pedagógica son evaluados anualmente para
determinar su continuidad”. Asimismo, el artículo 38 de la misma Ley señala:
“El desempeño del profesor en el cargo es evaluado al término del periodo de su
gestión (…)”; con lo que queda acreditado que el Ministerio de Educación
ostenta la prerrogativa de evaluar el desempeño ocupacional de los docentes con
cargo.
54. No obstante a ello, la accionante ha manifestado que la gestión del
cargo que ostentan dura un periodo de tres años, los cuales no se han cumplido,
ya que a la fecha sólo llevan año y medio de gestión desde que entró en
vigencia la Ley de Reforma Magisterial, Ley 29944. La demandada por su parte ha
manifestado que la aplicación literal de los artículos 33 y 38 se debe
previamente haber realizado un concurso
público de acceso al cargo directivo al amparo de la ley vigente.
55. Afirmación que resulta razonable, teniendo en cuenta que los actores
fueron designados bajo el amparo de las leyes 26269; 28718; 29062, que corresponden
a los años 1994; 2006; 2007, respectivamente, es decir, dichos docentes han
superado en exceso el tiempo de tres años en el cargo, tal como lo ha dispuesto
la Ley 29949, y las leyes que le antecedieron; motivo por el cual pretender que
se compute su permanencia en el cargo desde la entrada en vigencia de la Ley
29944, resulta excesiva y desproporcionada. Por lo que se tiene que: no existe
un conflicto normativo entre la Ley 29944 y la evaluación excepcional señalada
en el Decreto Supremo Nº 003-2014-MINEDU; no existe una norma que ofrezca
varios sentidos y, en todo caso, existe la posibilidad lógica de dirimir la
duda mediante la interpretación de la norma contenida en el artículo 33 y 38 de
la Ley 29944; ya que la norma contenida en la Ley 29944 ha previsto que le
Ministerio de Educación pueda llevar a cabo evaluación de los cargos de
Director y Subdirector, en una situación ordinaria, a los tres años de gestión;
también debe señalarse que frente a una situación excepcional como la
incorporación de docentes con cargo que provienen de otras normas –derogadas-,
el Ministerio de Educación, legítimamente pueda convocar a una evaluación que
será siempre excepcional.
3.2.5 Supuesta afectación al
principio de jerarquía de normas
56. La
demandante ha afirmado que el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU vulnera el
artículo 51° de la Constitución Política del Estado ya que constituye una norma
inconstitucional que se materializa al no tener en cuenta los artículos 33° y
38° de la Ley N° 29944. Por su parte la parte
demandada señala que la norma dada no transgrede norma de superior jerarquía o
que desnaturalice normas constitucionales o legales.
57. El
ordenamiento jurídico se rige por el principio de coherencia, de tal forma que
existe un todo sistemático (principio de unidad del ordenamiento) entre las
norma que la componen. Al respecto, el Tribunal Constitucional en reiterada
jurisprudencia ha manifestado que “El ordenamiento conlleva la existencia de
una normativa sistémica, pues el derecho es una totalidad, es decir, un
conjunto de normas entre las cuales existe tanto una unidad como una
disposición determinada. Por ende, se le puede conceptualizar como el conjunto
o unión de normas dispuestas y ordenadas con respecto a una norma fundamental y
relacionadas coherentemente entre sí. Esta normatividad se rige bajo el
criterio de la unidad, ya que se encuentra constituida sobre la base de un
escalonamiento, tanto en la producción como la aplicación de sus
determinaciones coactivas (Exp. N° 00047-2004-AI, 24/04/06. P. FJ.47).
58. Lo
que se complementa con el principio de jerarquía de normas, que garantiza la
validez de las normas jurídicas categorialmente inferiores. Por tanto, la
invalidez es la consecuencia necesaria de la infracción de tal principio. El
Tribunal Constitucional ha señalado al respecto que: “El artículo 51 de la
Constitución, dispone que la Constitución prevalece sobre toda la norma legal y
la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. Del mismo
modo, le inciso 4 del artículo 200 de la Constitución establece las normas que,
en el sistema de fuentes normativas diseñados por ella, tiene rango de ley:
leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del
Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas. A su turno, le
inciso 1 del artículo 102 de la Constitución establece que es atribución del
Congreso de la República dar leyes. Consecuentemente, de las normas citadas se
colige que, en nuestro ordenamiento jurídico, el primer rango normativo
corresponde a la Constitución y el
segundo a la ley” (Exp. N° 022-2004-AI, 12/08/05. P, FJ. 13).
59. Dicho
ello, corresponde precisar que el Decreto Supremo, materia de control, no
contraría el mandato u ordenación contenida en la Ley N° 29944; puesto que el
mencionado Decreto Supremo se corresponden funcionalmente al articulado que
regula el periodo de gestión de los cargos directivos (artículo 33°) y el que
regula la evaluación del desempeño del
cargo (artículo 38°); ya que las normas de la Ley 29944 formulan regulaciones
frente a un escenario en el cual los docentes han accedido a una plaza
directiva bajo el amparo de la Ley de Reforma Magisterial; mientras que la
norma del Decreto Supremo, incorpora una evaluación excepcional a los docentes
con cargo directivo cuyos mandatos provienen de leyes derogadas y cuyo mandato
de gestión superó el límite que se establecían en las normas que posibilitaron
la designación en su cargo. Por otro lado, al no haberse declarado la
inconstitucionalidad de la Ley 29944, ésta irradia sus efectos plenamente, no
acreditándose tampoco la vulneración al artículo 103° de la Constitución
Política del Estado. Por lo que no existe una afectación al principio de
jerarquía de normas alegada por la parte actora.
3.2.6.
Teoría de los hechos cumplidos
60. En nuestro ordenamiento ha
sido acogida la tesis de los hechos cumplidos, en lugar de los derechos
adquiridos (cfr. expedientes 007-96-I/TC y 008-96-I/TC), la misma que ha
sido recogida en el artículo 103° de la Constitución Política del Estado, por
lo que una norma posterior puede modificar una norma anterior que regula un
determinado régimen laboral. Al respecto el Tribunal Constitucional ha
mencionado: “(…) conforme a la reforma del artículo 103° de la Constitución, la
ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos
retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al
reo. En ese sentido, la Constitución consagra la tesis de los hechos cumplidos
para la aplicación de las normas” (Tribunal Constitucional Pleno Jurisdiccional
00025-2007-PI/TC FJ. 89).
61. Se colige de ello que toda norma jurídica desde su entrada en vigencia
es de aplicación a las situaciones jurídicas existentes y siendo que en nuestra
Constitución no se encuentra disposición alguna que ordene la aplicación de la
teoría de los derechos adquiridos a los casos referidos a la sucesión normativa
en materia laboral, por lo que no existe fundamento constitucional alguno que
ampare lo pretendido por la parte actora, resultando insubsistentes su
alegatos.
62. Estando expuesto los fundamentos a cada una de las alegaciones
formuladas por la parte actora, debe de declararse infundada la demanda
referida a la pretensión principal, consecuentemente las pretensiones
accesorias no serán analizadas en tanto, según lo
establece el artículo 87° del Código Procesal Civil, lo accesorio sigue la suerte
de lo principal.
3.2.7. Supuesta afectación a los principios de la Ley 29944, Ley de
Reforma Magisterial y su Reglamento
63. Por otro lado, ha mencionado la parte actora que cuando la emplazada
crea un procedimiento excepcional de evaluación y aplica instrumentos que no se
encuentran contemplados de modo alguno en la Ley de Reforma Magisterial N°
29944, y su Reglamento contenido en el Decreto Supremo N° 004-2013.ED,
contraviene su contenido normativo, afectando las siguientes normas:
Artículo 2° de la Ley 29944, que
señala como principios rectores, entre otros: a) el principio de legalidad y d)
el principio de derecho laboral
64. Frente a esta afirmación es de
resaltar que el principio de legalidad garantiza a toda persona sometida a un
proceso o procedimiento sancionatorio que lo prohibido se encuentre previsto en
una norma previa, estricta y escrita y también que la sanción se encuentre
prevista previamente en una norma jurídica. No obstante, la certeza de la
Ley es perfectamente compatible, en
ocasiones, con un cierto margen de indeterminación en la formulación de la
norma. Sin embargo, ha mencionado el Tribunal Constitucional que: “El límite de
lo admisible, desde el punto de vista constitucional, quedará sobrepasado en
aquellos casos en que el tipo legal no contenga el núcleo fundamental de la
materia de prohibición y, por lo tanto, la complementación ya no sea solo
cuantitativa, sino eminentemente cualitativa” (Exp. N° 0010-2002-AI, 03/01/03,
P. FJ. 51).
65. No obstante, la no descripción de
una norma de evaluación en la Ley de Reforma Magisterial, Ley 29944 y su
reglamento, no constituye per se una
afectación al principio descrito en su artículo 2°, ya que como se ha
mencionado precedentemente, no es condición determinante de constitucionalidad
que una norma contenga todos los supuestos facticos que se presenten en su
aplicación. Sino que al irradiar sus efectos las decisiones normativas no
afecten los principios de razonabilidad y proporcionalidad, trascendentes de
toda relación laboral.
66. En el caso concreto, la entidad demandada ha señalado que la decisión de
evaluar extemporáneamente a los directores y subdirectores obedece al hecho que
a la fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 29944, los docentes que
ostentaban el cargo de director o subdirector se regían bajo requisitos y
condiciones de normas que ya habían sido derogadas y que en dicho marco legal,
incluso, la vigencia de sus cargos ya había expirado, siendo necesario contar
con un mecanismo que permita asegurar que quienes ejercen los cargos directivos
cuenten con los requisitos y condiciones necesarias, por lo que el Ministerio
de Educación, en cumplimiento de las obligaciones del Estado sobre la
prestación del servicio de educación decidió que los mencionados docentes sean
evaluados.
67. Expuesto las razones de la
evaluación excepcional propuesta por el Decreto Supremo sometido a control, y
siendo que resulta razonable que el Estado, en uso de su facultad de dirigir la
política educativa, conforme se ha señalado precedentemente, disponga la
evaluación de los directores y subdirectores que no vienen ocupando dichos
cargos antes de la entrada en vigor de la Ley 29944, debe desestimarse lo
sostenido por la parte actora respecto a la violación del principio de
legalidad formulada.
68. Respecto a la supuesta afectación
de los principios de derecho laboral, habiéndose analizado precedentemente que
con la evaluación propuesta en el Decreto Supremo sujeto a control, no se ha
afectado los derechos de irrenunciabilidad; indubio
pro operario; igualdad sin discriminación; debe desestimarse esta
alegación.
PARTE RESOLUTIVA
Por estas consideraciones la Cuarta Sala Laboral Permanente de Lima,
administrando justicia a nombre de la nación; FALLA declarando INFUNDADA
la Acción Popular interpuesta en los seguidos por MELVA CARDENAS CASTRO -SINDICATO DE DIRECTIVOS DEL DEPARTAMENTO DE LAMBAYEQUE con el MINISTERIO DE EDUCACION Y
PROCURADOR PUBLICO DEL MINISTERIO DE EDUCACION; Consentida o ejecutoriada que sea la presente resolución
publíquese en el Diario Oficial “El Peruano”.- Hágase saber.-
